饶娜，山东衡明律师事务所是山东省首届优秀律师事务所，作为潍坊律师事务所选择该论文为优秀论文。摘 要：近年来，我国诸多大中小城市都出现了不同程度雾霾天气，这严重危害到人们的身体健康及出行安全，引发雾霾天气的原因是多方面的，包括直接原因即大气中的可入肺颗粒物含量严重超标，间接原因即化石能源使用、气温回升、风速变缓、城市布局、发展理念、环保技术、法律政策等密切相关。本文从雾霾天气概念、成因及必要性方面着手，结合国外发达国家立法现状，审视我国立法缺陷，从调整立法目的、明确监管职责、完善相关措施三个方面对我国大气污染防治提供借鉴并提出相应的完善建议。
关键词：大气污染 雾霾 立法不足 借鉴及完善
工业革命以来，空气污染愈来愈严重，雾霾天气也在世界各个角落频频出现，我国也不例外，尤其是近年来，我国诸多大中小城市都出现了不同程度雾霾天气，这严重危害到人们的身体健康及出行安全。能够引起雾霾天气的因素有很多很多的方面，例如：直接引起雾霾天气的原因也就是大气中的可吸入颗粒物（PM10和PM2.5）的含量严重超超出环境保护要求的标准，间接引起雾霾天气的原因也就是煤、石油天然气等化石能源燃烧，向空气中排放大量的粉尘小固体，从而引起空气中的可吸入颗粒物的浓度超标，同时也与气候状况、城市布局、发展理念、环境保护技术、相关法律政策等息息相关。如何有效降低雾霾天气的出现频率，必须充分运用法律手段，完善立法，控制可入肺颗粒物排放，改善大气环境质量。本文将着重从法律规制层面以雾霾天气的概念、成因及国内外的研究为基础，提出应对当前严重雾霾天气提出一系列建议和意见。
一、雾霾天气的概念、成因及法律规制必要性
（一）雾霾天气的概念
所谓“雾霾天气”是指大量的粉尘颗粒悬浮在空气中，使空气变得浑浊，能见度降低的现象。雾霾是由雾和霾两个词组合而成，雾是气体中液体悬浮体的总称，在气象中，雾系是指造成能见度小于1km小水滴悬浮体。具体一点说，雾主要是由于空气中的水蒸气，在近地面冷凝成细小的小水滴，悬浮在空气中，由于水汽的存在，造成能见度降低的现象，这样的天气状况我们就称之为雾天；然而，霾就和雾不一样了，霾是大量的细小粉尘颗粒悬浮在大气中，空气中因为含有细小粉尘颗粒而变得混浊，能见度降低天气现象我们称之为霾天。那么雾霾天气是什么呢？顾名思义，即雾天和霾天两种不同的天气状况同时发生，能见度降低被降低、空气质量恶化的现象。我们常说的pm2.5爆表，有很大程度就是由雾霾天气造成的。
（二）雾霾天气形成的原因
雾霾天气形成既有自然原因，也有人为原因，自然原因是指由于自然因素向大气中排放大气污染物；人为原因是指人类的生产和生活活动而引起的大气污染。主要体现在有以下五个方面：
1. 大气空气气压低，空气不流动是主要因素。由于空气的不流动，使空气中的微小颗粒聚集，漂浮在空气中。
2. 地面灰尘大，空气湿度低，地面的人和车流使灰尘搅动起来。
3. 汽车尾气是主要的污染物排放，近年来城市的汽车数量日渐增多，汽车排放的尾气会对大气造成严重的污染，这也是雾霾的一个因素。
4. 工厂制造出的二次污染。
5. 冬季取暖排放的CO2等污染物。
（三）雾霾天气的法律规制必要性
雾霾天气归根结底是一种固体废弃物颗粒集结导致的严重大气污染，PM2.5等可入肺颗粒物严重超标，而如何防治空气污染?产业结构调整、能源结构调整是必由之路。PM2.5等污染物的治理，难就难在需要综合手段，实现多项污染物协同减排。污染治理是一个多环节密切咬合的链条，只要有一个环节“掉链子”，PM2.5减排就会受影响。同时，大气污染呈现区域性特征，必须建立区域联防联控机制来应对。对此，非常有必要从法律层面加以规制。
二、国外发达国家大气污染防治立法现状（以美、德、日为例）
（一）美国大气污染防治立法现状
美国早在1997年就提出对PM2.5进行监测，环境质量标准体系也把PM2.5监测范围内，这样既可以有效的减少了可吸入颗粒物的排放量，也可以防止空气质量继续下降。此外，美国治理二氧化硫排放的经验，也可供我国借鉴。20世纪70年代，美国确立了世界上最早的有效控制可吸入颗粒物排放的机制即排放权交易机制，这一机制并通过了修订《清洁空气法案》将其上升到法律层面。有了法律的约束，可以更直接、更有效、更方便的减少可吸入颗粒物的排放量。将其上升到法律层面，使得可吸入颗粒物的排放控制有法可依。其主要原则有：州政府独立实施原则、国家空气质量标准原则、新源控制原则、视觉可视性原则等。
美国确立的《清洁空气法案》不仅有效的控制了可吸入颗粒物的排放量，改善了当时美国的空气质量，而且它作为世界上最早的排放权交易机制也成为了世界上许多国家对空气质量进行进一步改善的学习模范。美国的清洁空气法还针对相关大气污染问题以及其自身的实施保障措施做出了具体规定，从民事、行政、刑事等多方面给予保障，并且建立州际合作与联邦合作机制、资金和技术支持机制等长期区域联防联控机制，取得了良好的效果。
（二）德国大气污染防治立法现状
德国的环境保护成就举世瞩目，其环境法的相关制度、技术和内容也是世界上很多国家所借鉴和参考的，德国早在中世纪已高度重视水的清洁问题，13世纪就把“禁止将有毒的植物抛入河川”载入宪法。随着19世纪工业革命的到来，环境污染污染问题也越来越严重，也越来越引起人们的关注，德国陆续颁发了《水务法》、《垃圾处理法》和《联邦空气保护法》等保护环境的行政控制法，其中也规定了刑罚规范。
众所周知，德国立法具有结构严谨的特点，其环境立法也不例外。德国环境法从立法层面而言，具有技术严谨、法律规范明确具体、可操作性强等特点。在法律的具体适用中，也加强对环境违法行为的处罚力度及对环境犯罪的刑事追究。同时，在实践过程中也不断加强公众的环境保护意识，让他们认识到环境违法乃至环境犯罪具有高度的社会危害性，鼓励民众主动维护自身合法权益，自觉参与到同环境犯罪作斗争的行列中去，积极举报环境违法犯罪行为。
此外，德国非常注重从区域性保护管理协调机制、跨区域污染防治合作机制、经济激励机制等区域协调机制方面来保障环境法的实施，从而更进一步促进了德国环境法实施力度。
（三）日本大气污染防治立法现状
1.主要法律文件：
日本1968年制定《大气污染防治法》，1970年对该法进行了大规模修订，以后又进行了多次修订，在1990年的修订中扩充了环境影响评价和大气污染物排放总量控制等内容，目前施行的是1996年修订的32号法。日本为了控制汽车尾气对大气的排放，在1992年制定了《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》。此外，在《电气事业法》、《煤气事业法》、《道路交通法》和《道路运输车辆法》等法律中也有与大气污染防治相关的内容。
2.主要制度规范：
首先，目前日本实行总量控制制度。日本总量控制区不仅仅只适用于含硫氧化物等大气污染物质，而且还适用于烟尘、特定有害物质及机动车废气，将机动车废气所包含的污染物也纳入总量控制的立法规定中。且又以可种各样的形式规定含硫氧化物的最高排放容量，所适用的环境标准准则以公害对策基本法的形式规定。这样不仅协调了中央和地方的关系，有利于中央对地方意见的征询和采纳，这样可以使得总量控制区域更具有可操作性，有利于地方政府进一步的执行。其次，日本实行非常严格的大气污染监督管理处罚制度。《大气污染防治法》的处罚制度上升的了刑法的处罚当中，其针对的违法行为主要是污染物超标排放等。处罚程度上，罚役最轻被关押服劳役不超过3个月，最重不超过1年；最轻罚款的金额不得超过12 500元（折合人民币），最重罚款的金额不得超过过62 500元（折合人民币)。另外，日本环境刑法引入了“处罚危险犯”。危险犯与结果犯不是同一个概念，危险犯是指行为人实施的足以造成某种危害危险的犯罪行为，虽然其危害结果尚未发生，但危险状态已造成即构成犯罪既遂，这种犯罪就是危险犯。引入环境犯罪危险犯的规定，确认只要是危害大气环境使大气环境处于危险状态的行为就构成犯罪，其目的在于防患于未然。对大气污染防治具有非常积极的意义：第一，惩罚危险犯，把大气污染犯罪扼杀在萌芽中，可以避免危害发生后再作“亡羊补牢”式的事后救济，从而使大气环境得到及时保护；第二，有利于充分发挥刑法的预测、指引、威慑及惩罚作用，帮助人们预知自己的所作所为可能会产生怎么样的刑事后果，使人们更谨慎地对待生态环境，有利于使公众以及单位和个人更好的保护环境；第三，危险犯的规定，不仅可以弥补行为犯的不足，也可以防止结果犯的滞后，从保护大气环境刑法的实施来看，这是比较积极的、合理的、有效的措施。
最后，实行广泛的公众参与制度。日本在制定大气污染总量控制标准和拟定总量
降低计划时，规定了公众参与，这样做是为了让公众更直接了当了解和理解标准，使标准更切实际，更便于实施。这项制度能够保障公众参与到大气污染防止和大气环境保护中去，可以使公的意见能够反应到上级环保部门，从而得以实施。日本的《大气污染防治法》中规定了居民有权利要求环境保护部门对污染源进行调查并公布调查结果，有权利要求政府限制可能造成环境破坏的开发计划和建设项目以及污染源实行限制，有权利要求设立由居民代表组成的公害监督委员会。日本大气污染防治立法中的“征询意见”、“公布周知”的规定，体现了立法中的民主原则和公众参与意识。立法的民主原则是现代社会应体现和遵循的基本原则，然而，这正是中国大气污染防治立法中所缺失的。
三、我国大气污染防治立法现状
（一）《大气污染防治法》的相关规定
《中华人民共和国大气污染防治法》是我国现行专门针对大气污染防治而设立的法律，这部法律颁布于2000年，它同《宪法》和《清洁生产法》、《环境保护法》等众多法律共同构成大气污染防治的法律体系。在这些法律法规中，主要大气污染制度有：大气污染防治监测制度、大气污染物排放总量控制制度、大气排污许可证制度、大气污染防治划分管理制度、大气污染防治公众监督制度等一系列大气污染防治制度，这一系列的制度不仅对我国大气污染的治理起到了一定的积极作用，而且还更有效的防止大气污染行为的发生。然而细论之，大气污染防治法律制度尽管在我国已经建立，有些制度也取得一定成效，但是，因诸多方面原因，这些制度仍旧无法尽善尽美，从而导致实施效力不尽人意。
1．大气污染物排放总量控制制度存在诸多问题：
首先，在我国大气污染物排放总量控制的实施过程中，政府仅仅设立了总量控制指标，却没有将该指标量化、细化、标准化。从表面看好像是以控制指标的方法进行有计划地、有条理的削减大气污染物的排放量，但事实上并非如此，这个计划的可操作性并不是太强，从而导致法律责任不明确，缺少法律保障。
其次，我国大气污染物的主要是化石燃料燃烧所释放的有害物质，比如说煤、石油等化石燃料的燃烧，会向大气中释放大量的二氧化碳、二氧化硫以及大量粉尘颗粒物，这些物质会给大气带来严重的污染。因此，二氧化硫和二氧化碳等气体的排放将成为总量控制的重点。随着科学技术的进步和工业的发展，排放的汽车尾气逐渐成为大气污染的主要来源之一，尽管《大气污染防治法》对防治机动车船排放污染设立专章，但是并没有有效地得以实施。从酸雨形成原因和城市的可持续发展的角度来看，将氮氧化物排放量放在排放总量控制范围内是十分有必要的。
最后，我国的大气污染排放总量控制制度采取的是强制配置、定量考核制度，也就是说对于未能达到控制标准的企业、单位和个人，采取行政处罚，而刑事处罚是否能够应用到大气污染防治中去，当前还不是相当的明确。所以难免会出现处罚力度不够等一系列的问题。也就是说只是单纯的采取行政处罚，处罚力度太轻，如果只是采取罚款的方式，有些企业、单位和和人，宁愿缴纳罚款，也不去治理。因为罚款的金额要远远小于治理所需要的成本。这也是我国环境法的一个弊端。
2．大气排污许可证制度也存在法律责任不明，处罚力度不够的问题：
我国当前许可证的申请要求是“事前申报”，在现实生活中很多企业都是事后申请同意和确认。此外，在申报过程中，排污的企业、单位或个人为逃避更多责任，他们往往会隐瞒排污信息的真实情况或者假报，虚报，就是不如实申报。还有些环保单位为了避免投入相当多的经历和时间进行数据审核，对企业、单位或个人申报的保护指标大多没有进行实质性审查。一旦出现问题，双方互相推诿责任，这就会导致法律责任不明确。对于排污单位超标排污的行为以及非法排污的行为，环保单位多是采取行政罚款的方式，由于处罚规定不明，处罚力度较轻,罚款较少，因此一些单位宁可以罚款手段来换取非法排污。由此看来，排污许可证在此时此刻也不过形同虚设罢了。尽管大气排污许可证制度有明确法律依据，但是该项制度仍只能在控制区域内实施，并没有在全国地级城市普遍推行，所以，严格来说，大气排污许可证制度并没有真真正正地建立起来。另外，当前，核定排放总量和发放许可证所必须遵循的国务院规定的条件和程序都不够严格，浓度标准不健全，严重影响制度的施行。
3．存在的其他一些问题：
划区管理管理区域相对较窄，很多地区都在管理区域之外。此外，因各地自然因素和人文因素的不同，生活和产生的污染程度也不尽相同，所以采取统一的标准来衡量全国113个城市的大气质量也不是很合理；监测制度没有监测对象范围广，没有实际可操作性；限期治理制度无法可依，适用范围过窄，实施过程复杂，影响效率，限期治理后监管放松，排污的企业、单位或个人故态复萌；法律救济制度不完善，行政调解没有强制执行力。就诉讼而言，我国并未建立起相应的公益诉讼机制，现实生活中救济困难；另外，就大气污染防治公众监督制度来说，尽管在《大气污染防治法》中明确规定任何单位和个人都有检举和控告超标排污和非法排污的权利，但是怎么样才能让检举权和控告权有效实施，却没有相应的法律规定。法律和法规的缺陷和不足，也将直接导致公民无法正常享有公众监督权、检举权和控告权，因此大气污染防治公众监督制度也没有办法发挥它应该发挥的作用。公众监督仅在公众获取环境信息方面有立法规定，而在立法监督和行政监督方面，参与范围、参与程度都没有相关的法律规定，公民的监督权也无处可施。法律虽规定了公民的监督权，但监督权如何实施却成为一个新的难题。在现实生活中，由于公众获取信息渠道较少，信息面较窄，信息量也少，环保认知较少、参与面过于狭窄，这项权利的实施出现很多瑕疵，很多公民“被代表”，就问题做出决策。虽然监督权的行使困难重重，但仍旧有许多热心公民想方设法参与到大气污染防治的工作中去，指出意见和建议，但是这些意见和建议究竟是否合理、能否被采纳，却不得而知了，时间长了，公民的积极性打折，并且对于监督权的行使不再抱有热情，甚至存在了抵触情绪。
（二）新的《环境空气质量标准》的纳入
1．1996年修订通过的《环境空气质量标准(GB3095-1996)》将PM10纳入标准体系
本标准规定了环境空气质量功能区划分、标准分级、污染物项目、取值时间及浓度限值，采样与分析方法及数据统计的有效性规定。本标准适用于全国范围的环境空气质量评价。根据环境空气质量功能区的分类，空气环境质量也可分为三级，一共限定了六种污染物的浓度。标准同时配有各项污染物分析方法。首次将PM10纳入标准体系。本标准由各级环境保护行政主管部门负责监督实施。并规定了小时、日、月、季和年平均浓度的限值，在标准实施中各级环境保护行政主管部门应根据不同目的监督其实施。环境空气质量功能区由地级市以（含地级市）环境保护行政主管部门划分，取同级人民政府批准实施。
2.2012年修订通过的《环境空气质量标准(GB3095-2012)》则进一步把PM2.5纳入环境标准体系
介于当今社会的各种工业废气、汽车尾气排放等致大气污染越来越严重，给人们的生活带来越来越多的危害，2012年新修订的环境空气质量标准进一步将PM2.5纳入环境标准体系，更加强调改善环境质量的重要性。从各国环保经验来看，环保工作通常要经历三个发展阶段:一是以控制污染物排放为核心，二是以环境质量控制为核心，三是以风险防控为核心。三个阶段依次出现、逐步提升。我国压缩型、复合型的污染特征，决定了这三个阶段相互交叉重合。目前我国也正在由控制污染物排放阶段转向环境质量控制。
改善环境质量是环境保护的最重要的主题，节能减排是环境保护工作的重点，是明显改善环境质量的根本措施。这一转变意味着环保工作的针对性更强，目的性更明确，更加强调协同防控。一段时间以来，社会对开展PM2.5监测的关注度升高，今后，怎样治理PM2.5将会成为重点。实施新标准、开展监测和公布数据只是解决大气环境问题的第一步。把PM2.5纳入空气质量常规监测指标，这不仅为环境保护迈出了一大进步，同样也成为经济结构和消费模式的一个重大的转折点。新标准的实施，要求各地政府继续加强大气污染防控以及社会各界从生活习惯、消费模式等方面贡献力量；加强工业、农业、机动车、交通等领域污染减排；在强化控制局部污染和个别污染物的同时强化区域联防联控和多种污染物协同控制。
（三）小结
总的来说，目前我国环境保护法规虽有一定影响力，对环境保护起到了一系列积极作用，但也仍存在制度规定不健全，处罚体系不完善，很多规定徒有虚名，并不能实际解决现实中的环境问题，亟需完善。
因为立法目的、立法技术等受限的原因，防治可吸入粒物的相关立法依然存在着立法目的不足等问题，立法在实施过程中并未发挥出其应该发挥的的作用，因此需要尽快加以完善和修改。
四、制度借鉴及完善
（一）完善立法，调整立法目的
《大气污染防治法》把 “保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”和“促进经济和社会的可持续发展”作为立法目的。其实，立法目的二元论，即《大气污染防治法》既应该保护环境，也要促进经济的快速发展，两者之间必然存在着冲突，有时经济的发展会带来负面的环境影响，与此同时，环境的治理也会影响经济的发展，所以说两者之间必然存在着冲突。在法律实施的过程中，很难在环境利益和经济利益之间找到一个很好的平衡点，往往经济利益会占据很大优势，从而导致法律实施效果不尽人意。由此可见，要求环境保护为促进社会主义现代化建设服务的立法目的是本末倒置的，忽略了环境保护对社会主义建设的基础性。没有一个良好的发展环境，又何提发展呢？为了克服这种情况，应该以十八大报告提出的“生态文明建设”观为指导，修改相关法律的立法目的，将环境保护建设融入到经济建设的各个方面，在处理经济发展和环境保护的关系时，我们应该摒弃传统的环境立法所强调协调发展的理念，确立环境保护优先的法律地位，突出环境保护的重要性，重视社会的可持续发展原则。如果环境利益和经济利益之间发生冲突，应当以环境利益为重，使经济建设不得超过环境质量允许的范围。
综观世界各国环境法律，不难发现，各国有关环境立法目的的规定不尽相同。而美国的《国家环境政策法》为世界各国的环境立法提供了一个基本的模式。尽管是在1969年提出的，但仍然不失其先进性和合理性。日本环境立法目的也经历了多次演变：由“经济优先论”经过多次修正，转变成了“环境优先论”。我国的环境法立法目的也应该发生转变，把环境利益放在经济利益之上，遵循可持续发展，实现人与自然的和谐相处。
（二）明确监管职责
依据《大气污染防治法》，我国以环保部门为主，其他部门协助环保部门的方式来控制可吸入颗粒物的排放对大气环境的污染：县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染物排放实施统一的监督管理，主要权责包括：制定国家和地方的大气环境质量标准和大气污染物排放标准、定期发布大气环境质量状况公报等。其他分管部门如：各级公安、交通、铁道、渔业管理等部门则根据各自的职责对机动车船污染大气实施监督管理。其中，我国以环保主管部门为主，以公安机关为辅，制定出了很多的法律法规（如《汽车排气污染监督管理办法》），为环境保护工作进一步提供了法律依据，这样一来大气环境监督管理职责的分工就比较明确了。与之相比，由于环保部门和其他具有环保职能的部门都属于同等行政之别，没有领导与被领导的关系，立法对这些部门的环境保护的职责规定也不是太清楚，往往会引发有利则相互争抢、无利则相互推脱的现象，管理体制弊端较多。因此我提议应尽力快速地完善相关立法，确立环境保护主管部门在大气污染防治领域的领导地位，并明确渔业、铁道、交通等部门在相关领域的具体职责所在，使得相关部门在处理类似雾霾天气这样的大气污染事件时能够各司其职，快速应对。
（三）完善相关措施
为了及时有效治理雾霾天气，相关法律措施需要尽快加以完善。一方面，创设新措施。可考虑将区域联合控制法定化，突破环境保护和治理的地域限制，在PM值较高的华北、华东等重点区域率先实施区域联合控制，在核算区域生态环境容量的基础上，以区域内的产业布局、能源构成、气候规律等特点为据，合理分配减排任务，统一实施有针对性的治理措施。此外，还可以考虑将排放权交易机制应用到可吸入颗粒物的防治领域，用这一基于数量控制的市场机制，激励企业改进治理技术、减少化石燃料使用，逐步削减可入肺颗粒物的排放量。另一方面，改进相关措施。可考虑将总量控制的调控对象进一步扩大到可吸入颗粒物、调控范围从“两控区”扩展到全国区域、调控依据从目标总量转变为容量总量；提高大气污染物排放标准，从源头控制可入肺颗粒物排放；提高排污费征收标准，内化可入肺颗粒物排放的外部成本；加强对可入肺颗粒物超标排放的处罚力度，对于排污单位超标排污的行为及其非法排污的行为，应该加强处罚力度，使罚金金额远大于企业利润。这样排污单位就不会以缴纳罚金的手段来换取非法排污了；完善PM值监测标准，使国内标准与国际标准相统一；拓宽大气环境质量信息公开的渠道及范围，在企业、单位和个人的排污口处设立实时监控设备，避免其隐瞒、假报、虚报排污信息现状。加强社会监督，提高人民群众参与的积极性。在立法监督和行政监督方面，参与范围、参与程度要设立相关的法律规定，要让公众监督权有的放矢。
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